Le mécanisme européen de stabilité pour les nuls

Alors que le Portugal a officiellement fait appel à la solidarité financière européenne et que les négociations ont commencé quant aux conditions de l’octroi du plan de sauvetage, il nous semble opportun de rappeler le fonctionnement des différents mécanismes mis en place par l’Union Européenne et ses états membres. Nous vous proposons donc la synthèse de Lior Chamla qui nous semble très compréhensible et pédagogique.

Vous avez sans doute entendu parler d’une modification à venir du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE dans le jargon).

Et au final, personne, je parle de la société civile, ne comprend réellement de quoi l’on parle et ce qui est en question, moi non plus d’ailleurs. Alors pour comprendre de quoi il s’agit, quand on parle de Mécanisme Européen de Stabilité, il faut reprendre l’histoire depuis le début, en prenant par exemple un cas concret comme l’Irlande. Le lecteur doit être informé du fait que je ne suis pas juriste.

Cet article s’attardera sur ce que recouvre la notion de MES (Mécanisme Européen de Stabilité), en expliquant les deux piliers sur lequel il repose : le Mécanisme Européen de Stabilité Financière (MESF) et le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF).

L’aide à l’Irlande

C’est à partir de là que nous commencerons nos recherches.

Le Conseil de l’Union Européenne, à ne pas confondre avec le Conseil Européen ou le Conseil de l’Europe réunit les ministres des 27 dans un certain domaine. Lorsqu’il s’agit des 27 ministres des économies et finances on nomme ce conseil “ECOFIN”.

Le 28 novembre 2010, les membres de l’Eurogroup et du conseil ECOFIN (les ministres de l’économie des 27 états) ont décidé d’aider l’Irlande en réponse à sa requête du 22 novembre 2010, en soutenant que cela garantirait la stabilité financière de la zone euro et de l’Union Européenne dans son ensemble^[1].

Le Conseil explique la manière dont se passeront les choses, notamment le fait que tout cela sera basé sur le Mécanisme Européen de Stabilité (ça tombe bien, c’est ce que nous cherchons à étudier), et précise le rôle des institutions suivantes : le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF), le Mécanisme Européen de Stabilité Financière (MESF, à ne pas confondre avec MES, le Mécanisme Européen de Stabilité) et le Fonds Monétaire International (FMI).

En accord avec la Commission, la BCE, et le FMI, les ministres sont unanimes pour un programme de financement et d’ajustements structurels accepté le jour même par l’Irlande, dont le montant atteint 85 milliards d’euros, prévoyant :

• Une aide urgente et globale pour le secteur bancaire ;
• Un ajustement fiscal et une correction du déficit excessif pour 2015 ;
• Des réformes favorisant la croissance, “en particulier en ce qui concerne le marché du travail” ;

Le paquet financier décidé se décline en 10 milliards d’euros pour les recapitalisations des banques en faillite, plus 25 milliards d’euros  de liquidités pour aider le secteur bancaire en difficulté, et 50 milliards d’euros pour les besoins budgétaires de l’Irlande, qui contribuera elle-même pour 17,5 milliards d’euros à ce plan. La déclaration commune des ministres de l’Union Européenne donne aussi les parts de chacun :

• Irlande : 17,5M€;
• FMI : 22,5M€;
• MESF : 22.5M€;
• FESF (+ les prêts du Royaume Uni, du Danemark et de la Suède) : 22.5M€;

On constate donc qu’un quart de ce programme est pris en charge par le FMI, les deux autres tiers seront pris en charge par des institutions ou états européens. Mais, que sont les institutions que nous venons de voir ? MESF et FESF ? Comment cela fonctionne-t-il ?

Différences entre le FESF et le MESF

Pour comprendre ce que sont ces institutions, nous devons retourner en mai 2010 et lire les déclarations du Conseil des chefs d’états, ainsi que le règlement adopté dans la foulée^[2]. C’est le 9 mai 2010 que la Commission Européenne confie au Conseil une proposition de règlement, permettant d’établir un mécanisme européen de stabilité.

Le Mécanisme Européen de Stabilité Financière (MESF)

C’est l’émanation institutionnelle de l’article 122, paragraphe 2, du Traité sur le Fonctionnement de l’UE, qui prévoit que l’Union Européenne peut aider un état en difficulté pour cause de catastrophe naturelle ou de circonstances exceptionnelles. Il est donc clairement une instrument communautaire placé sous l’égide du traité.

N’ayant jamais été utilisé, cet article n’était que purement théorique et n’avait aucune extension réelle. Le Conseil a donc décidé de mettre forme à cet article (via le règlement n° 407/2010) et ainsi naquit le fameux Mécanisme Européen de Stabilité Financière (MESF).

Ce dernier prévoit une procédure pour les états membres en difficulté et qui ont besoin d’une aide. L’état peut formuler une demande, sur la base d’un programme négocié avec la Commission et la BCE. Le Conseil peut décider de donner son accord pour le programme présenté tout en fixant les conditions.

Une fois l’accord trouvé, la Commission peut emprunter sur les marchés et prêter à l’état en difficulté. Comme c’est le budget communautaire (le budget de l’Union Européenne) qui garanti la solvabilité de la Commission, celle-ci ne peut pas emprunter énormément d’argent sur les marchés. Le Conseil déclare que le MESF dispose d’un montant de 60 milliards d’euros venant du budget communautaire et de 30 milliards d’euros garantis par le FMI.

Encore une fois : le MESF n’est pas le MES, il en est une partie, un des piliers.

Connaissant le contexte de panique des marché, le Conseil veut pourtant mettre en place un mécanisme d’une capacité totale d’intervention de 500 milliards d’euros.

Le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF)

Ceci n’a plus rien à voir avec les traités européens. C’est une décision purement intergouvernementale qui consiste à ce que les états membres, étant disposés à participer au mécanisme à hauteur de 440 milliards d’euros, puisse le faire via une “entité ad hoc“^[2].

Cette entité ad hoc devient dans la réalité le FESF, une société anonyme basée au Luxembourg. Son fonctionnement est similaire : C’est une entité qui dispose de garanties des états à hauteur de 440 milliards d’euros.

Les marchés considèrent le FESF comme solvable, et lui autorisent des prêts tout à fait honnêtes. Celui-ci peut donc emprunter aux marchés, utiliser cet argent pour prêter à l’état bénéficiaire, se faire rembourser, puis rembourser les marchés, et tout le monde est content.

Le FMI, lui, y participe à hauteur de 220 milliards d’euros, soit une garantie totale de 660 milliards d’euros.

Les marchés et les agences, considérant que ce fonds est très solvable, lui ont accordé la note de AAA en Janvier et Février 2011.

La modification du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne

Le 20 Décembre 2010, conformément à l’article 48, paragraphe 6 du traité de l’Union Européenne, le Conseil propose son projet de modification du Traité de fonctionnement de l’UE. Modification mineure, qui propose simplement d’ajouter un paragraphe à l’article 136 du TFUE :

Les États membres dont la monnaie est l’euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L’octroi au titre du mécanisme de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité.

Comme la procédure de modification du traité demande à ce que le parlement donne un avis (sans que cela n’ait d’impact), les parlementaires ont du plancher sur la question pour confirmer la décision du Conseil, ou non. Dès le 14 Février 2011, la Commission des affaires économiques et monétaires s’est penché sur une proposition de résolution et demande à ce que certaines parties soit modifiées. Dès le départ, cette proposition de résolution explique que le Parlement a besoin de nouveaux éléments pour donner un avis favorable à la modification du Traité de fonctionnement de l’UE.

La presse européenne s’est donc mise à s’interroger sur l’avis favorable ou pas que donnerait le Parlement : allait-il voter cette résolution telle quelle et donc retarder la mise en œuvre de la procédure simplifiée (honnêtement, on s’en foutait en fait) ? Et à la surprise générale (ou pas), le Parlement valide cette proposition en modifiant radicalement son discours : Alors que la proposition expliquait qu’il faudrait encore du temps et de la réflexion avant d’avaliser le projet, cette nouvelle résolution votée le 23 Mars 2011 donne un avis favorable à la procédure (voir paragraphe 14 de la résolution), bien que le Parlement regrette plusieurs dispositions.

Au final, le Parlement a constamment estimé que cette modification du traité ne donnait pas sa place à la Commission et au Parlement, aux institutions européennes en somme. Il a donc demandé à ce que la modification du traité intègre bien plus les institutions communautaires au MES.

Conclusion globale

Le mécanisme mis en place par le Conseil appelé Mécanisme Européen de Stabilité (MES) se base sur deux volets :

• Le Mécanisme Européen de Stabilité Financière (MESF) issu de l’article 122, paragraphe 2 du TFUE, qui est une institution communautaire, pourvue d’une garantie de 60 milliards d’euros de la part du budget de l’Union Européenne, et de 30 milliards d’euros de la part du FMI.
• Le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF), qui repose sur un accord entre gouvernements, et ne dépend donc pas des institutions communautaires, sauf pour ce qui est de la Commission et de la BCE. Il est pourvu d’une garantie totale de 660 milliards d’euros.

A la différence de ce que l’on entend parfois, ces deux institution n’ont pas d’argent, et ne prêtent pas l’argent des états : Ils sont simplement garantis par les états ou l’UE, c’est à dire qu’ils peuvent emprunter sur les marchés à hauteur d’un certain montant.

En cas d’impossibilité pour un état d’honorer ses dettes auprès du MESF ou du FESF, ceux-ci continueront de devoir rembourser les marchés, et les garanties de l’UE ou des états membres seront alors engagées (il faudra que les états, donc les contribuables, donnent l’argent prévu). Lorsque l’état rend l’argent à ces institutions, celles-ci le remboursent aux marchés en prélevant la différence de taux d’intérêts au passage.

Enfin, on comprend aussi qu’une des exigences premières de ce mécanisme européen de stabilité, c’est la conditionnalité des aides accordées, conditionnalités qui portent bien entendu sur l’accord sur un programme d’ajustements structurels (douloureux diront certains) au sein de l’état bénéficiaire de ces aides.

Nous pouvons remarquer en guise d’amusement final, que quelques soient les solutions proposées depuis les 3 dernières années et le début de cette crise, elles ont toutes, à un moment donné ou à un autre, bénéficié aux marchés financiers, et que l’option du financement monétaire n’a jamais été avancée. Il est d’ailleurs prévu que le MES intègre à horizon 2013 et sur la base d’un accord du Conseil, le secteur privé, qui pourra prendre pleinement part à ce mécanisme.

On peut, en outre, se demander en quoi cela soit si important de faire cette modification du traité, alors que même sans que celle-ci n’existe, ce MES a pu se mettre en place grâce à des règlements et des accords intergouvernementaux ?

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Article initialement publié sur le blog La théorie du tout

Notes
[1] Conclusions du Conseil Européen ECOFIN [pdf] et de l’Eurogroup [pdf]
[2] Communiqué de presse  du Conseil extraordinaire des 9 et 10 Mai 2010 [pdf]

Ressources :
Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) [pdf]
Traité sur l’Union Européenne (TUE) [pdf]
Rapport du sénat sur ces questions (très utile pour comprendre)
L’article très pédagogique aussi de toutelEurope.eu

Photos © Union Européenne

Tags: ECOFIN, FESF, Mécanisme Européen de Stabilité, MES, plan de sauvetage, Union Européenne